Hacia una gobernanza rural con participacion local y ciudadana. El caso del paisaje cultural y patrimonio mundial de Risco Caido y Montañas Sagradas de Gran Canaria.
Dr. Jorge P. Artiles
La defensa del patrimonio y el medio rural es una misión de todas las personas, entidades y agentes sociales e institucionales implicadas por sus ámbitos y esferas de intervención y sus niveles de responsabilidad y decisión. La visión holística del medio y sociedad rural refleja las múltiples conexiones en el continuum rural-urbano y por lo tanto las problemáticas y desafíos globales, desde la soberanía alimentaria, la sostenibilidad, la pobreza, el cambio climático o las crisis demográficas distintas. Una gobernanza certera y eficaz es ineludible para abordar esos desafíos, tal como se desprende de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, donde los agentes y actores del medio rural estén claramente representados y con amplios espacios de deliberación, influencia y decisión.
En esta comunicación se esboza la necesidad de una gobernanza rural con protagonismo social y ciudadano, en el marco de una nueva ruralidad, que conduzca a una eficaz y eficiente colaboración entre las instituciones, la sociedad civil y el sector privado del medio rural, que consiga mejores estrategias, políticas y actuaciones para la defensa de la tierra, el patrimonio y el paisaje rural, la sociedad y la economía agraria y rural. Para ello, se describe el caso del paisaje cultural y recientemente declarado Patrimonio Mundial de Risco Caído y Montañas Sagradas de Gran Canaria.
Palabras claves:
Gobernanza, participación ciudadana, desarrollo rural, patrimonio rural, paisaje cultural, empoderamiento ciudadano.
1. El medio rural en Canarias lleva décadas sometido a un proceso de paulatina y profunda desagrarización, con una progresiva multifuncionalidad y pluriactividad producto de la diversificación rural que suponen, por un lado la profundización de la mercantilización de sus recursos naturales y culturales y, de otro lado, por la intensificación de la explotación, propia y del trabajador rural, que puede contribuir a la reproducción de la exclusión social en la sociedad y economía rural. Asimismo, no podemos obviar el hecho de que el medio y sociedad rural es un espacio glocal, sometida a las dinámicas de la globalización pero insertas en dinámicas locales particulares. El medio rural tiene un definitivo carácter subalterno frente a la centralidad de los urbano, siendo que las situaciones y condiciones a las que está sometido son causadas mayormente por fuerzas externas y fuera del alcance de la gente local
2. Hay que tener en cuenta los retos que la desagrarización y la diversificación rural plantean a la ciudadanía rural de cara a la defensa de las decisiones que afectan a sus comunidades. En realidad, a pesar de las vicisitudes atravesadas por el sector agrario, la comunidad rural ha desarrollado una cierta resiliencia, o habilidad para mantenerse a pesar de las dificultades de la aparentemente imparable globalización (Entrena-Durán et al, 2014:3). Un reflejo de esa resiliencia de la comunidad rural son las distintas formas de cooperación y colaboración entre sus actores, y entre estos y las instituciones, para la defensa de la forma y sustento de vida en el medio rural. Las políticas rurales y las instituciones locales son claves para asegurar medios de defensa y resiliencia del medio y las sociedades rurales, las cuales deben contar con los medios y el conocimiento para formar parte del diseño de las alternativas, junto a expertos e instituciones competentes. En esta comunicación defendemos que, para asegurar una defensa exitosa de las condiciones que hacen posible la viabilidad y vigencia de la ruralidad y el ecodesarrollo, hay que avanzar en la conformación de una gobernanza rural con el protagonismo de la sociedad civil y el sector privado del medio rural, más aún, ir necesariamente hacia una gobernanza participativa y democrática.
3. El término gobernanza fue primeramente introducido en los años 90 por el Banco Mundial, habiéndose dado cuenta de la extrema relevancia de la esfera política y de los actores locales para el éxito de las políticas de desarrollo (Kolosy, 2004:18-20). De un primer concepto relacionado con la forma en que las instituciones y las estructuras organizan, preparan y ejecutan las políticas públicas, se pasa a una visión de gobierno en red (Subirats, 2010), un entramado de relaciones complejas entre instituciones, comunidad y sector privado para dar forma y tomar parte en las políticas públicas y la acción colectiva. En definitiva, la gobernanza supone un conjunto de relaciones verticales y horizontales en el marco de la colaboración y la participación, entre las instituciones competentes y entre estas y las comunidades que facilita a la gente y las organizaciones a compartir información y recursos, permitiendo además mejorar el conocimiento de los desafíos y las soluciones. (HISTCAPE, 2014).
4. Entendemos que hay que poner en marcha y experimentar mecanismos de participación que eduquen por igual a decisores políticos, funcionarios y ciudadanía, permitiendo a la ciudadanía, individual y colectiva, asumir protagonismo real y efectivo en las decisiones públicas (Pérez-Artiles, 2019). Teniendo en cuenta el modelo de co-gobernanza o gobernanza en red (Subirats et al, 2009:317), algunos defendemos como objetivo estratégico una gobernanza de base ciudadana, en el sentido de poner énfasis en el componente ciudadano de ese gobierno en red, de facilitar que los distintos sectores y grupos sociales se conviertan en everydaymakers de las decisiones públicas que finalmente toman los policymakers (Subirats, 2011:8). De hecho, la acción autónoma e innovadora ciudadana está reflejando crecientemente un grado de libertad e influencia mucho más amplio de lo que habitualmente se piensa (Dente y Subirats, 2014:24). Así, en el nuevo escenario social o cambio de época que habla Subirats, en las que Internet y las nuevas tecnologías de información y comunicación están marcando el paso, los espacios de autonomía social y las redes relacionales nuevas y crecientes dejan entrever que las instituciones políticas y los poderes públicos ya no son el vértice de las condiciones de ciudadanía (Subirats, 2012:278-279).
5. Por ello propugnamos que para la defensa del medio rural y de su patrimonio natural y cultural sea clave la construcción de una gobernanza rural que aglutine a la comunidad, el sector privado, el sector público y otros actores relevantes como la universidad, las asociaciones profesionales o los sindicatos, entre otros (Jones, 2000). De hecho, un aspecto que afecta al empoderamiento y la gobernanza rural es la amalgama y diversidad de actores sociales con multitud de intereses, por lo que de cara a fortalecer la resiliencia de la comunidad rural, asegurando los mecanismos de control de las decisiones que les afectan, se requiere de una aproximación holística e integral que tenga en cuenta el escenario complejo de dimensiones socioeconómicas, políticas, cultural y medioambiental interrelacionadas (Entrena-Durán y Jiménez Díaz, 2014:4). Siendo el paisaje cultural como patrimonio una oportunidad para el desarrollo y por lo tanto la pervivencia del medio rural, tal como se demuestra en multitud de casos, también en el contexto europeo (Eppich and Kulmer, 2014), su defensa a través de una gobernanza participativa supone un relevante y paradigmático desafío. No estamos hablando de algo nuevo, ni mucho menos, pues ya desde los noventa sociólogos rurales como Goodwin (Jones et al, 2000: 171-175) vienen hablando de un nuevo modelo de gobernanza que contribuya a la regeneración del medio rural, donde el concepto de partenariado, con énfasis en la participación comunitaria junto al sector público y privado, sea parte esencial en el nuevo y mas complejo modelo de gobierno que sustituye al verticalismo fordista, donde las regulaciones son establecidas exclusivamente por las autoridades.
6. Un caso que podría ilustrar un camino a seguir en el medio rural en Canarias es el del paisaje cultural, recientemente declarado Patrimonio Mundial por la UNESCO, de Risco Caído y Montañas Sagradas de Gran Canaria (en adelante RCMSGC). En el marco del trabajo a realizar para la preparación de la candidatura de RCMSGC a Patrimonio Mundial se asumió la participación como un principio fundamental de la propuesta y gestión de este paisaje cultural. De hecho, la asunción de que la defensa del paisaje cultural en el medio rural requiere de políticas activas por parte de las autoridades para acompañar a las comunidades locales en la protección del patrimonio, sitúa en primer plano la promoción y fomento de todas las dimensiones de participación e implicación y protagonismo activo de las comunidades del territorio. Se considera la participación, y su metodología de acción de abajo-arriba, como un mecanismo valioso para simultáneamente movilizar los recursos disponibles y estimular la interacción entre stakeholders para abordar los desafíos complejos que tiene el medio rural, y concretamente un espacio como este paisaje cultural de la Cumbre de Gran Canaria. Más aún, se entiende que la participación contribuye a fomentar la autoestima de los actores locales y ayuda a eliminar la inercia tan habitual de delegar poder y ceñirse a plantear críticas, además de lograr un mayor involucramiento en la solución de los problemas y desarrollar un sentido de la propiedad de ideas que a su vez crea condiciones favorables para implementar cambios, siendo estos vínculos y puentes creados entre actores lo que construye un capital social necesario para la defensa del medio rural (HISTCAPE 2014:95).
7. Entender la participación comunitaria como un objetivo estratégico para la promoción y defensa de este paisaje cultural parte de la consideración de sus dos dimensiones íntimamente imbricadas para mantener vivo este paisaje cultural y medio rural de RCMSGC, situado en la zona de cumbre o montaña de cuatro municipios de Gran Canaria. De un lado, la dimensión de participación social o local, que engloba multitud de facetas que reflejan cómo las comunidades locales son agentes activos y protagonistas verdaderos en el mantenimiento de los atributos esenciales de esta sociedad, cultura y economía rural, dando vigencia al hecho de ser estas islas auténticos laboratorios culturales y naturales de la evolución. De forma general, hay elementos tangibles e intangibles que dan constancia de la conservación de las señas de identidad del paisaje agro-pastoril, una relación de apropiación y transformación del espacio geográfico, con atributos referentes de la pervivencia en el tiempo de la cultura aborigen junto a otros mas contemporáneos que nos muestran una sorprendente capacidad de adaptación al medio y sus recursos. Entre otros: el hábitat troglodita (antiguas y nuevas cuevas que conservan funcionalidades de hábitat, agua, despensa o graneros, o generación de ingresos turísticos); cultivos en terrazas o bancales de producción de autoabastecimiento y mercado local, unido a sistemas de gestión y cultura del agua, como una forma de organización tradicional e inteligente de organización, que en suma son reflejo de una cultura y economía campesina viva, perfectamente adaptada a las limitaciones en recursos naturales (tierra y agua); conservación y uso de semillas ancestrales (por ejemplo, la cebada); mantenimiento de elementos arquitectónicos asociados a esa cultura de base campesina (acequias, molinos, estanques, albercones, corrales, alpendres, hornos, refugios, majadas, bancales, cantoneras, fuentes, lavaderos o eras); pastoreo y trashumancia, como prácticas agropastoriles que son un atributo intangible preservado, conservando infraestructuras agrarias (alpendres, abrigos, refugios, majadas, corrales y pocetas, e importante como la conservación de razas autóctonas canarias y la cultura quesera); cultura apícola en la zona de montaña; mantenimiento de la relación del celaje (bóveda celeste) con hitos que ocurren en el espacio terrestre, y que forman parte de tradiciones; gestión turística por parte de la comunidad local (alojamientos y servicios turísticos); alfarería (producción de cerámica con técnicas aborígenes); implicación del acervo local por parte de pobladores en los trabajos públicos y privados de gestión forestal y mantenimiento de la red de carreteras y caminos rurales. Es interesante también resaltar la implicación de personas y colectivos del territorio en la investigación participativa, que supone al fin y al cabo un elemento mas de la estrategia de valorización y conservación del bien: habría que mencionar como mas relevantes en estos momentos, la recuperación de la memoria oral, de la toponimia, y de las semillas nativas.
8. Imbricada intrínsecamente a la anterior, tenemos la participación pública o ciudadana, o intervención directa en el proceso de toma de decisiones públicas que afectan a la defensa de este paisaje cultural. El nivel de participación pública o ciudadana real y efectiva de las comunidades locales ha pasado por distintas etapas, coincidiendo con la evolución política y de la cultura democrática. La presencia del asociacionismo local en la defensa, conservación y desarrollo sostenible del territorio es un reflejo de la preocupación pública y colectiva de las comunidades, con asociaciones de promoción del desarrollo rural sostenible, defensa de la agricultura familiar, gestión del agua, la artesanía quesera o el folclore y tradiciones, hasta las asociaciones vecinales y comunitarias, incluyendo a colectivos ecologistas y de defensa del patrimonio cultural y natural.
9. Con una visión más desde el empoderamiento ciudadano y la colaboración pública-privada-comunitaria, y teniendo en cuenta la nueva política pública insular de Participación Ciudadana del Cabildo de Gran Canaria, se lleva a cabo un proceso participativo en el territorio de RCMSGC. El proceso de participación ciudadana realizado para contribuir a la candidatura a Patrimonio Mundial de la UNESCO de este paisaje cultural tuvo como objetivo último el involucramiento e implicación real y efectiva de la comunidad en la candidatura. Este proceso se implementa en fases, las dos primeras durante los años 2017 y 2018, con una estrategia y acciones que persiguen que por parte de la ciudadanía que habita este paisaje cultural exista una verdadera toma de conciencia del significado de la candidatura, haciéndolos partícipes de la misma de una forma real y eficiente, dotándolos además de herramientas que les permitan participar como un interlocutor válido de la administración insular para que la ciudadanía de la Cumbre tenga un protagonismo e implicación real y activa en las decisiones públicas importantes que afectan al bienestar de las generaciones presentes y futuras, y por ende en la protección, conservación y la gestión del bien.
10. Este proceso participativo, que se pergeña y ejecuta conjuntamente por las áreas de Participación Ciudadana y Patrimonio Histórico del Cabildo, comienza en una primera fase en 2017 con un equipo multidisciplinar de tres profesionales, orientado principalmente a informar, deliberar y en la participación activa de la comunidad local en la elaboración del Plan Integrado de Gestión del Paisaje Cultural como herramienta estratégica para proteger y poner en valor los atributos y componentes del espacio de manera sostenible y participativa. De forma concreta, se pretendía implicar a personas y colectivos locales en las acciones de participación social (puesta en valor y conservación sostenible de los recursos del territorio, mantenimiento de tradiciones y conocimientos antiguos que conforman la identidad) y de definición y concreción de su voluntad de tomar parte en la gestión coordinada del bien. Para el cumplimiento de los objetivos se generaron espacios de encuentro orientados a fomentar el diálogo y la deliberación acerca de las diferentes visiones y planteamientos en torno a la acción pública en RCESM y el papel de la ciudadanía en la protección, conservación y desarrollo económico que haga sostenible ese paisaje cultural vivo. Como producto de esta primera andadura del proceso participativo, mediante entrevistas individuales, foros de discusión, encuentros ciudadanos y el cuestionario y formulario online, la asistencia técnica recabó un total de 133 propuestas diferentes agrupadas en 14 planes y programas, todos presentes en el Plan Integral, salvo Infraestructuras y Servicios. De las propuestas ciudadanas y de la memoria de la primera parte del proceso, presentadas en un acto de Devolución, se puso de manifiesto la necesidad de continuar trabajando en el fortalecimiento de capacidades y empoderamiento de los colectivos y personas más implicadas del territorio, de cara a su implicación más efectiva y eficaz en la gobernanza del paisaje cultural que constituía la candidatura de RCMSGC.
11. En el curso de 2018, la estrategia del proceso participativo se enfocó mas al empoderamiento de las personas y colectivos activos como agentes de toma de decisiones públicas, a través del impulso de nuevos espacios y relaciones ciudadanas con la administración pública (municipal e insular) en los ámbitos temáticos de mayor interés y preocupación para las comunidades locales (agua, producción agroalimentaria, turismo). Como resultados de esta segunda fase del proceso participativo, destacamos el haber desarrollado un proceso de capacitación ciudadana en torno a los valores de la candidatura, cuyos principales protagonistas han sido el grupo motor que se ha identificado como interlocutor en el territorio, así como la facilitación de más de siete espacios ciudadanos para el seguimiento del Plan Integral. Un hecho pionero en el territorio que sin duda contribuye al objetivo inicial de abrir la interlocución entre la ciudadanía y la administración, ha sido la activación de mesas de trabajo por temáticas (agua, turismo y producción agropecuaria) conformada por colectivos, personas y técnicos del gobierno insular. Este trabajo ha ido nucleando y dando forma a un grupo motor o comisión ciudadana vinculada a este paisaje cultural, constituida por asociaciones sectoriales y generales de defensa del territorio (La Trasierra, Asociación Insular de Desarrollo Rural, Asociación de Defensa Sanitaria del Ganado Caprino, Asociación Charamusco Carboneros de la Cumbre, Asociación de Propietarios de Terrenos “Los Cercados”, Comunidad de Regantes El Juncal, Comunidad de Regantes El Espinillo de Tejeda, Asociación de Apicultores de Artenara, Coordinadora de Agricultores y Ganaderos), asociaciones de vecinos (Baranquillo Andrés y Soria, La Higuerilla, Bentayga de la Solana, Bruma del Chorillo, Juncalillo), y asociaciones empresariales (EDARTE-Empresarios de Artenara, APROARTE-Asociación de Productores de Artenara).
12. Como parte de la ecuación de la gobernanza, hay que incluir el papel desempeñado por los gobiernos municipales (Tejeda, Artenara, Gáldar y Agaete) en la conservación de este paisaje cultural en la zona de cumbre de Gran Canaria. En el sistema de administración descentralizada de Canarias, si el papel del Cabildo como gobierno de la isla es crucial en la vertebración del territorio insular, no menos estratégico es el del ayuntamiento que en relación al bien tiene competencias en materia de preservación del patrimonio histórico y etnográfico, y en la gestión de la conservación del paisaje y el desarrollo local. Su papel es clave, junto a la comisión ciudadana y consejo asesor científico, en la Comisión de Seguimiento y la estructura de la Fundación que se está constituyendo, que debe contribuir a una gobernanza efectiva de este territorio rural.
13. El planteamiento realizado y la experiencia que estamos teniendo en el caso de RCMSGC, con todos sus déficits y necesidades de aprendizaje institucional y ciudadano, nos muestra desde luego una ruta a seguir para avanzar en la conformación de una gobernanza rural con el protagonismo de la sociedad civil y el sector privado del medio rural.
14. Al hilo del caso esbozado, podemos señalar una serie de aspectos sobre los que tendríamos que seguir reflexionando para avanzar hacia una gobernanza participativa y democrática para la defensa del medio rural y paisaje cultural:
1. Políticas activas de promoción de la participación y el protagonismo de las comunidades. Como en muchos otros lados en Europa que están sujetos a los mismos desafíos, la defensa del paisaje cultural y el medio rural requiere de políticas activas por parte de las autoridades para acompañar a las comunidades locales en la protección del patrimonio (HISTCAPE, 2014).
2. Apostar por un desarrollo endógeno de abajo-arriba, con participación y empoderamiento ciudadano en el marco de la colaboración público-privada-comunitaria, supone un ejercicio verdadero y generoso de descentralización y traslación de poder y control por parte de las autoridades hacia los grupos y la acción local, superando la desvirtuación de esta estrategia que supuso la experiencia de los LEADER (Navarro et al. 2015).
3. Considerar como aspectos a trabajar las limitaciones de la participación comunitaria: representación de todos los grupos y actores colectivos que contrapesen el poder de las élites locales (Moyano, 2009), financiación, conocimiento experto, tiempo que pueden dedicar a la gestión de proyectos colectivos, gestión de las expectativas locales, la pulsión del sector público a situarse como elemento dominante.
4. Para la promoción de la participación social y ciudadana para la defensa del paisaje rural (y contribuir a una gobernanza rural efectiva), se podría tener en cuenta los siguientes aspectos:
o Facilitar procesos participativos demostrativos para la defensa del paisaje cultural y el medio rural.
o Apoyar el voluntariado para la defensa del medio rural.
o Profesionalizar en lo posible la intervención en los procesos participativos.
o Crear y experimentar nuevos mecanismos e instrumentos para la promoción de la participación ciudadana, especialmente aquellos que surgen de la inteligencia colectiva y la innovación ciudadana.
15. En definitiva, somos conscientes de que para superar los desafíos que tiene el medio y la economía rural en Canarias, la defensa de los sistemas agrarios tradicionales y en definitiva del medio rural de nuestras islas, hay que avanzar hacia un nuevo consenso social que acometa las transformaciones necesarias e instituya su papel renovado en el marco de un modelo de desarrollo viable y sostenible de Gran Canaria. Ese nuevo consenso tendría que hacerse desde una visión de la gobernanza rural, desde luego que participativa y democrática, en la que tomen parte activa y protagonista tanto las instituciones competentes como la ciudadanía suficientemente representada y el sector privado que constituyen el actual sujeto histórico del medio rural.
BIBLIOGRAFIA:
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